由于多頭管理，中國(guó)的食品藥品安全監(jiān)管體系存在頗多漏洞，國(guó)務(wù)院正試圖通過(guò)新一輪“大部制”改革將這一體系理順。

　　2月23日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，討論了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》（下稱(chēng)“草案”），確定將其作為十八屆二中全會(huì)的議題之一。

　　有知情人士向《財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者透露，食藥監(jiān)行政職能整合和加強(qiáng)社會(huì)管理將成為此次機(jī)構(gòu)改革的兩大重點(diǎn)。

　　2008年的上一輪大部制改革成立了人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部和環(huán)境保護(hù)部等5個(gè)大部，被視作精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的一次重要努力。

　　近年來(lái)，中央決策層和學(xué)界對(duì)于部分域運(yùn)行不暢，尤其對(duì)于食品藥品安全管理和社會(huì)管理方面職能混亂和缺位等問(wèn)題尤為關(guān)注。

　　有媒體亦報(bào)道稱(chēng)，此番國(guó)家海洋局也將擴(kuò)權(quán)，鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合。而“大金融”、“大文化”、“大能源”等大部制改革內(nèi)容并未成為草案重點(diǎn)。

　　食藥監(jiān)管一體化

　　據(jù)知情人士稱(chēng)，草案中的更大亮點(diǎn)是醞釀打造食品藥品監(jiān)管“大部”——將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與現(xiàn)由衛(wèi)生部管理的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱(chēng)“國(guó)家食藥監(jiān)局”）合并，并吸納散落在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)、衛(wèi)生等部門(mén)的食品藥品安全監(jiān)管職能，成立正部級(jí)的國(guó)家食品藥品安全監(jiān)督管理總局。

　　有研究食品安全監(jiān)管的學(xué)者認(rèn)為，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)根據(jù)其屬性而言，是一個(gè)全周期的完整鏈條，但是由于種種歷史原因，在我國(guó)，食品安全的監(jiān)管被人為地劃分了段落，農(nóng)產(chǎn)品是一段，生產(chǎn)是一段，經(jīng)營(yíng)是一段，之后餐飲消費(fèi)又是一段，各種職能散落在多個(gè)部門(mén)。如此形成了多頭管理和分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體制。這種體制的現(xiàn)實(shí)與食品安全的自然屬性相沖突。

　　基于這些原因，中央決策層決心對(duì)食品藥品安全監(jiān)管的職能和機(jī)構(gòu)予以整合。

　　另有專(zhuān)家表示，在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)，因?yàn)槭称匪幤饭芾眢w制的混亂，“我們吃了很多虧”。 比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一個(gè)非常典型的部門(mén)之間相互推諉的食品安全事件。

　　隨著《食品安全法》的通過(guò)，2009年，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)成立了食品安全委員會(huì)（下稱(chēng)“食安委”）。2010年，食安委又下設(shè)了正部級(jí)的食安辦。

　　上述學(xué)者說(shuō)，按照更初的模式設(shè)定，食安委和食安辦是綜合協(xié)調(diào)、督促檢查、重大事故查處的綜合職能機(jī)構(gòu)，但這一機(jī)構(gòu)在各地政府相繼建立后，之前行政部門(mén)之間相互推諉扯皮的事情都交給了食安辦，一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的部門(mén)被異化為所有事情親力親為包打天下的部門(mén)，食安辦在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問(wèn)題。

　　而食安辦的更大弊端還在于下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一——有的設(shè)在工商，有的設(shè)在食藥監(jiān)局，有的設(shè)在衛(wèi)生部門(mén)，有的甚至設(shè)在經(jīng)貿(mào)委，沒(méi)有統(tǒng)一的模式，導(dǎo)致各地行政部門(mén)配合低效。

　　在這種背景下，成立國(guó)家食品藥品安全管理總局的理念被逐漸認(rèn)可。

　　這次改革一旦落地，“也只是完成了中央層面的改革，要落實(shí)到省級(jí)和地市級(jí)乃至縣一級(jí)的話，時(shí)間還會(huì)比較長(zhǎng)，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，從中央到地方全部改完，至少需要一兩年的時(shí)間”。

　　地方試驗(yàn)有空間

　　根據(jù)我國(guó)食品安全法和藥品管理法規(guī)定，食品和藥品的安全管理實(shí)行的是地方政府負(fù)總責(zé)的原則，意即實(shí)行地方分級(jí)管理的屬地原則。在這種模式下，地方政府在接下來(lái)的機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮創(chuàng)造性改革的空間很大，不一定完全根據(jù)中央的模式一刀切，但是總的思路還是要進(jìn)行部門(mén)和職能的整合。

　　有學(xué)者認(rèn)為，地方政府負(fù)總責(zé)的要求，從理論上說(shuō)可以實(shí)行省以下垂直管理，也可以實(shí)行省以下屬地管理。“更理想的方式是省以下能夠?qū)嵭写怪惫芾�，但除非修法，絕對(duì)不可能實(shí)行中央垂直管理�！�

　　事實(shí)上，在監(jiān)管體系整合方面，一些地方已經(jīng)走在了中央的前面。例如陜西渭南則將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、畜牧、水產(chǎn)甚至林業(yè)、環(huán)保和城管等部門(mén)所有有關(guān)食品安全的職能整合在一起。深圳設(shè)立的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，則將工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管職能統(tǒng)一在一個(gè)機(jī)構(gòu)下，并下設(shè)一個(gè)二級(jí)局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。

　　如果借鑒上述地方的經(jīng)驗(yàn)，除食品藥品安全監(jiān)管之外，工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等市場(chǎng)秩序方面的監(jiān)管職能亦可整合。不過(guò)，國(guó)家質(zhì)監(jiān)部門(mén)的一名工作人員對(duì)本報(bào)表示，雖然參照深圳模式構(gòu)建大監(jiān)管的思路也得到了熱烈討論，但目前尚未看到高層就此作出指示。

　　民政部社會(huì)管理擴(kuò)權(quán)

　　按照主流理念，現(xiàn)代政府主要從宏觀層面承擔(dān)四大職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。對(duì)于中國(guó)而言，社會(huì)管理和公共服務(wù)兩部分與民生更直接相關(guān)的域，管理經(jīng)驗(yàn)并不是很豐富。

　　其中，“社會(huì)管理”到底中央是哪個(gè)部門(mén)在管？十八大報(bào)告的表述是“黨委導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公共參與和法治保障”，這21個(gè)字實(shí)際上明確了我國(guó)整個(gè)的社會(huì)管理體制。

　　在本輪改革中，民政部門(mén)如何承擔(dān)這方面的職權(quán)？學(xué)界推測(cè)，一個(gè)總的思路是民政部門(mén)要把社會(huì)管理做大做強(qiáng)做深做實(shí)，但具體機(jī)構(gòu)會(huì)怎么安排，還需要進(jìn)一步討論，其變數(shù)可能會(huì)比食藥安全監(jiān)管體系的變數(shù)更多。

　　除了民政部門(mén)擴(kuò)權(quán)外，亦有專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)認(rèn)監(jiān)委和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委可能整合組建國(guó)家認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)化管理局，商標(biāo)局和商標(biāo)評(píng)審委劃入國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)署。

　　關(guān)于本輪政府機(jī)構(gòu)改革的基調(diào)，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，本輪改革不會(huì)像2008年大部制改革那樣進(jìn)行大規(guī)模、大面積的改革，而主要是進(jìn)行微調(diào)和深化，要達(dá)到放權(quán)、分權(quán)以及權(quán)力轉(zhuǎn)移的目的，從而使各級(jí)政府尤其中央政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)力邊界劃分更為清晰，行政效率更高。這也符合十八大報(bào)告中“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革”的總體原則。

　　附表 中國(guó)食品安全監(jiān)管體系變遷

　　資料來(lái)源：本報(bào)整理

　　1964年 國(guó)務(wù)院頒布《食品衛(wèi)生管理試行條例》，牽涉5部門(mén)

　　1979年 國(guó)務(wù)院頒發(fā)《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、糧食、商業(yè)、供銷(xiāo)、輕工、外貿(mào)等部門(mén)

　　1982年 《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主管部門(mén)負(fù)責(zé)本系統(tǒng)食品衛(wèi)生工作。其他負(fù)責(zé)部門(mén)包括：工商、食衛(wèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、農(nóng)牧漁業(yè)部門(mén)、國(guó)境食衛(wèi)監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、國(guó)家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門(mén)、衛(wèi)生防疫站及食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所等。

　　1995年 《食品衛(wèi)生法》明確國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理，各級(jí)政府食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)、地方衛(wèi)生行政部門(mén)、工商部門(mén)和出入境檢驗(yàn)部門(mén)分頭負(fù)責(zé).